Modernizzare le istituzioni

2.2. La funzione legislativa dello Stato.

La nuova configurazione del procedimento di formazione delle leggi dello Stato appare una necessaria risultante della già menzionata scelta di fondo in favore del superamento del bicameralismo paritario, operata dal progetto di legge costituzionale attribuendo a un ramo del Parlamento la natura di Camera rappresentativa delle realtà territoriali e all’altro ramo la titolarità del rapporto di fiducia con il Governo.

L’obiettivo perseguito è quello di assicurare una significativa partecipazione del nuovo Senato federale a tutte le procedure legislative, rafforzando anzi il peso istituzionale delle sue deliberazioni nelle materie che più da vicino incidono sul rapporto tra Stato e autonomie territoriali, e mantenendo il suo ruolo paritario nell’adozione delle scelte «di sistema»; senza peraltro consentire che, nella restante attività legislativa, tale peso si trasformi in un veto non superabile, tale da paralizzare l’iter legislativo e impedire l’attuazione del programma sul quale il Presidente del Consiglio dei ministri abbia ottenuto la fiducia della Camera dei deputati.

Contestualmente, si è cercato di semplificare e snellire il procedimento legislativo definendo, per quanto possibile, i tempi di esame e limitando le ipotesi di navette tra le due Camere.

È risultato necessario, a tal fine, dare all’articolo 70 della Costituzione una formulazione più articolata dell’attuale, che oggi si limita a disporre che «La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere».

Il nuovo articolo 70 – come sostituito dall’articolo 8 – configura quattro distinti procedimenti legislativi:

• un procedimento che potrebbe definirsi «bicamerale paritario», nel quale, non diversamente da oggi, Camera dei deputati e Senato federale esercitano collettivamente la funzione legislativa;

• un procedimento «bicamerale con prevalenza della Camera dei deputati», nel quale il testo approvato in prima lettura dalla Camera dei deputati può essere modificato dal Senato federale, ferma restando in capo alla Camera dei deputati la deliberazione sul testo definitivo;

• un terzo procedimento, secondo il quale, dopo l’approvazione da parte della Camera dei deputati, se le modifiche approvate dal Senato federale riguardano le materie di cui all’articolo 118, commi secondo e terzo, o 119, commi terzo, quinto e sesto, la Camera dei deputati può ulteriormente modificarle o respingerle solo a maggioranza assoluta dei propri componenti;

• un quarto procedimento, nel quale è invece riservato al Senato federale l’esame del progetto di legge in prima lettura, spettando comunque alla Camera dei deputati l’approvazione definitiva.

Il procedimento «bicamerale paritario», di cui al primo comma del nuovo articolo 70 della Costituzione, non presenta differenze rispetto a quello oggi in vigore (non a caso il nuovo testo conserva il termine «collettivamente», già presente nel vigente articolo 70). Esso richiede che i due rami del Parlamento esaminino, in successive letture, il progetto di legge e lo approvino nel medesimo testo.

Tale procedimento trova peraltro applicazione solo per alcune categorie di provvedimenti. Si tratta di quelli che direttamente incidono sull’assetto costituzionale o che definiscono il quadro delle regole generali che presiedono ai rapporti tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica (regioni, province, comuni e città metropolitane, ai sensi dell’articolo 114 della Costituzione):

• le leggi costituzionali, per le quali resta ferma la procedura di cui all’articolo 138 della Costituzione, che richiede la doppia lettura da parte delle due Camere e consente il ricorso al referendum, e quelle in materia elettorale;

• le leggi che disciplinano:

• gli organi di governo e le funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane (il testo riprende il dettato dell’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione);

• l’ordinamento di Roma, capitale della Repubblica (articolo 114, terzo comma, della Costituzione);

• l’attribuzione a regioni a statuto ordinario di forme e condizioni particolari di autonomia (articolo 116, terzo comma, della Costituzione);

• le procedure e l’esercizio del potere sostitutivo con riguardo alla partecipazione delle regioni alla «fase ascendente» e «discendente» del diritto dell’Unione europea e all’esecuzione degli accordi internazionali (articolo 117, quinto comma, della Costituzione), nonché il «potere estero» delle regioni (articolo 117, nono comma, della Costituzione);

• le procedure per l’esercizio (nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà e di leale collaborazione) dei poteri sostitutivi del Governo nei confronti di regioni ed enti locali (articolo 120, secondo comma, della Costituzione);

• i princìpi fondamentali concernenti il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del presidente e degli altri componenti della giunta regionale nonché dei consiglieri regionali (articolo 122, primo comma, della Costituzione);

• i princìpi fondamentali per la formazione e la composizione dei consigli delle autonomie locali (articolo 123, quinto comma, della Costituzione, introdotto dall’articolo 23);

• la soppressione dei comuni e delle province minori o il passaggio di province o di comuni da una regione a un’altra (articolo 132, secondo comma, della Costituzione), il mutamento delle circoscrizioni provinciali e l’istituzione di nuove province (articolo 133, primo comma, della Costituzione);

• le leggi che istituiscono e disciplinano le Autorità di garanzia e di vigilanza (che in questa sede, e per la prima volta, trovano un riconoscimento a livello costituzionale);

• le leggi in materia di tutela delle minoranze linguistiche.

La generalità degli altri progetti di legge ai sensi del riformulato terzo comma dell’articolo 70 della Costituzione, è invece esaminata e approvata in prima lettura dalla Camera dei deputati. Il Senato federale della Repubblica, al quale è trasmesso il testo approvato su richiesta di un quinto dei suoi componenti, può esaminarlo e (entro trenta giorni dalla trasmissione, termine ridotto alla metà per i disegni di legge di conversione di decreti-legge) può modificarlo.

Spetta comunque alla Camera dei deputati pronunciarsi su tali modifiche in via definitiva.

Se, tuttavia, le modifiche riguardano materie di precipuo interesse regionale, esse hanno un valore per dir così «rinforzato»: la Camera dei deputati può infatti discostarsi da quanto il Senato federale ha deliberato solo votando a maggioranza assoluta dei propri componenti.

Le materie su cui tale maggioranza qualificata è richiesta sono le seguenti:

• il conferimento di funzioni amministrative ai diversi livelli territoriali di governo (articolo 118, secondo comma, della Costituzione) e il coordinamento dell’attività amministrativa tra Stato e regioni in determinate materie (articolo 118, terzo comma, della Costituzione);

• l’istituzione di un fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale (articolo 119, terzo comma, della Costituzione);

• gli interventi speciali dello Stato in favore di determinati enti territoriali (articolo 119, quinto comma, della Costituzione);

• i princìpi generali di attribuzione del patrimonio a regioni ed enti locali (articolo 119, sesto comma, della Costituzione).

Nel testo approvato nella XV legislatura dalla Commissione Affari Costituzionali della Camera dei deputati, il secondo comma del nuovo articolo 70 della Costituzione individuava una terza modalità di approvazione, riservata unicamente alle leggi che hanno lo scopo di determinare i princìpi fondamentali nelle materie rientranti nella competenza legislativa concorrente tra Stato e regioni ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione.

I relativi progetti di legge sono individuati dai Presidenti delle due Camere, d’intesa tra loro, per essere assegnati al Senato federale della Repubblica che, dunque, li esamina sempre in prima lettura.

Il testo, eventualmente emendato dal Senato federale, è trasmesso, dopo l’approvazione, alla Camera dei deputati, alla quale spetta l’esame in seconda lettura e l’approvazione in via definitiva. La Camera può dunque modificare il testo approvato dal Senato federale: ma qualsiasi emendamento deve in tal caso essere approvato a maggioranza assoluta dei componenti l’Assemblea.

Noi non abbiamo condiviso tale impostazione e perciò abbiamo indicato la competenza esclusiva della Camera dei deputati.

È evidente, infatti, lo «sbilanciamento federalista» di una simile impostazione poiché il Senato federale sarebbe di fatto nelle condizioni di «autodeterminare» gli stessi princìpi fondamentali per le competenze concorrenti regionali. Un potere che non ha neppure il Bundesrat tedesco e certamente esagerato poiché i princìpi fondamentali devono essere espressione del legislatore nazionale.