2.1. La revisione del sistema bicamerale.
Il testo, pur ritenendo necessario conservare al nostro ordinamento i caratteri di un sistema bicamerale, ha inteso procedere nel senso di un deciso superamento dell’attuale bicameralismo paritario, differenziando le due Camere con riguardo al titolo di legittimazione, alla composizione, alle modalità di partecipazione al procedimento legislativo, alla sussistenza del rapporto fiduciario con il Governo.
La trasformazione più profonda riguarda il Senato della Repubblica, ma anche la Camera dei deputati è oggetto di rilevanti interventi modificativi, con particolare riguardo alla composizione.
L’articolo 2, novellando l’articolo 56 della Costituzione, incide infatti sul numero dei deputati, che viene ridotto da 630 a 500, oltre al numero dei deputati eletti nella circoscrizione Estero.
Non viene modificata la disciplina dell’elettorato attivo, per il quale resta il «suffragio universale e diretto»; quanto all’elettorato passivo, l’età minima per essere eletti si abbassa invece dai venticinque ai diciotto anni.
Venendo al Senato della Repubblica, questo – come dispone l’articolo 1, che modifica il primo comma dell’articolo 55 della Costituzione – muta il suo nome in «Senato federale della Repubblica». La nuova denominazione evidenzia la volontà di individuare nel Senato l’organo costituzionale che connota la scelta in senso federalista del progetto di riforma e l’organo nel quale si intende realizzare il raccordo tra le potestà legislative e normative delle autonomie territoriali e dello Stato – enti costitutivi della Repubblica, ai sensi dell’articolo 114 della Costituzione – e la partecipazione del sistema politico regionale e locale alle funzioni alte dell’ordinamento costituzionale.
Riflette con chiarezza questa scelta la composizione del Senato federale, come definita dall’articolo 3, che sostituisce l’articolo 57 della Costituzione. Suo carattere innovativo fondamentale è l’abbandono dell’elezione a suffragio universale e diretto (il successivo articolo 4 abroga, di conseguenza, l’articolo 58 della Costituzione) in favore dell’elezione di secondo grado ad opera delle assemblee elettive regionali e dei consigli delle autonomie locali. Di tali soggetti istituzionali, e delle relative comunità, il Senato federale diviene interprete nel procedimento di formazione delle leggi. Sono parallelamente ricondotte alla sola Camera dei deputati la rappresentanza politica generale, nascente dalla diretta legittimazione popolare, e la correlativa responsabilità che trova la sua espressione nel rapporto di fiducia.
La maggior parte dei senatori è eletta da ciascun consiglio regionale, tra i propri componenti, con voto limitato al fine di garantire la rappresentanza delle minoranze. Le modalità di elezione saranno definite da una legge dello Stato.
Il numero degli eletti in ciascuna regione varia in base alla popolazione, ma la natura dell’organo ha suggerito di abbandonare un criterio di stretta proporzionalità. In particolare, i consigli regionali eleggono:
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cinque senatori nelle regioni con popolazione fino a un milione di abitanti;
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sette senatori nelle regioni con più di un milione e fino a tre milioni di abitanti;
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nove senatori nelle regioni con più di tre milioni e fino a cinque milioni di abitanti;
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dieci senatori nelle regioni con più di cinque milioni e fino a sette milioni di abitanti;
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dodici senatori nelle regioni con più di sette milioni di abitanti.
Nelle regioni Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste e Molise i rispettivi consigli regionali eleggono un solo senatore.
Un’ulteriore quota di senatori (uno nelle regioni fino a un milione di abitanti; due nelle regioni con popolazione superiore, anche in questo caso con voto limitato) è eletta in rappresentanza delle autonomie locali. Sono eleggibili i componenti dei consigli dei comuni, delle province e delle città metropolitane; il corpo elettorale è invece individuato nel consiglio delle autonomie locali.
Com’è noto, il consiglio delle autonomie locali è un organo di recente introduzione nell’ordinamento e attuato in modo disomogeneo: esso è previsto dal quarto comma dell’articolo 123 della Costituzione, nel testo riformulato dalla legge di riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, che lo definisce «organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali» e ne rimette la disciplina ai singoli statuti regionali.
Nelle regioni che hanno dato attuazione al disposto costituzionale la composizione di tale organo, pur sempre elettiva, presenta differenze anche sostanziali, con riguardo al numero dei componenti, alla legittimazione elettorale attiva e passiva e alla presenza di «membri di diritto». Ciò può essere fisiologico. Quando però il consiglio sia chiamato a una funzione che esula da quella meramente consultiva, qual è l’elezione dei membri del Senato federale della Repubblica, è di tutta evidenza la necessità di introdurre criteri di omogeneità nella sua composizione, al fine di evitare che differenze troppo marcate incidano sulla rappresentatività dell’organo parlamentare. A tal fine, l’articolo 23 aggiunge un comma all’articolo 123 della Costituzione, rimettendo a una legge dello Stato la determinazione dei princìpi fondamentali per la formazione e la composizione dei consigli delle autonomie locali.
Particolari disposizioni sono previste per la regione Trentino-Alto Adige/Südtirol. In questa regione sono i consigli delle province autonome di Trento e di Bolzano ad eleggere, con voto limitato, due senatori per ciascuna provincia. Un ulteriore senatore per ciascuna provincia autonoma sarà eletto dai rispettivi consigli delle autonomie locali.
In ciascuna regione, tutti i senatori sono eletti entro trenta giorni dalla prima riunione del rispettivo consiglio regionale (o provinciale, per le province autonome di Trento e di Bolzano), successiva all’elezione.
Ai sensi dell’articolo 60 della Costituzione, riformulato dall’articolo 5, i senatori eletti in ciascuna regione o provincia autonoma restano in carica fino alla data della proclamazione dei nuovi senatori della medesima regione o provincia autonoma. A tale contestualità, connaturata alla composizione dell’organo, consegue che il Senato federale non ha più una durata predefinita ma è soggetto a rinnovi parziali, più o meno ampi, in occasione del rinnovo dei singoli consigli regionali o delle due province autonome.
