Contesto
La Cooperazione allo Sviluppo italiana, così come previsto dalla legislazione che la ha istituita e che la regola, persegue gli obiettivi stabiliti dal Governo e dal Parlamento nazionale e coordinati nell’ambito della Comunità Internazionale dei Donatori, collaborando con una pluralità di soggetti (Organismi Multilaterali, Regioni, Comuni, ONG, ecc.) e finanziando interventi a dono o a credito di aiuto. La partecipazione delle imprese italiane alla realizzazione delle iniziative finanziate a credito di aiuto è non solo un elemento qualificante dell’attività della Cooperazione ma, in alcuni casi, una condizione indispensabile, ai sensi dell’art.6 della Legge 49/87.
Molti progetti di sviluppo, soprattuto in alcuni settori delle infrastrutture, si caratterizzano non solo per i grandi benefici sociali ed economici che apportano ad ampi strati della popolazione, ma anche per il fatto che, dal punto di vista finanziario, essi non generano una redditività sufficiente per il loro finanziamento a tassi commerciali. L’effetto combinato dell’ingente entità degli investimenti iniziali necessari alla loro realizzazione, la diluizione nel tempo delle entrate che essi generano e il target di beneficiari a cui sono diretti rappresentano le cause più comuni che determinano tale non viabilità finanziaria.
Per questa ragione la loro realizzazione necessita di un supporto statale che, non potendo essere fornito dal PVS, viene offerto da altri Paesi. Le caratteristiche di questo supporto pubblico di tipo finanziario e/o assicurativo, commerciale o di aiuto, sono regolamentate dall’Arrangement on Guidelines for Officially Supported Export Credits (cosiddetto Accordo Consensus) a cui partecipano Australia, Canada, Corea, Comunità Economica Europea, Giappone, Nuova Zelanda, Norvegia, Svizzera e USA.
I paesi in via di sviluppo (PVS) delineano i propri piani di sviluppo ed identificano gli interventi prioritari spesso con il diretto supporto della Comunità Internazionale dei Donatori e delle Istituzioni Finanziarie Internazionali (IFI).
In alcuni casi questa identificazione dà origine ad una richiesta di finanziamento concessionale che viene avanzata su base bilaterale e, qualora venga accordata, dà luogo ad un processo di aggiudicazione a cui possono partecipare solo le imprese del Paese donatore.
Tuttavia, negli ultimi anni, la Comunità Internazionale dei Donatori e le IFI hanno cercato di promuovere l’uso di procedure di aggiudicazione più competitive, come la gara internazionale aperta (International Competitive Bidding-ICB). La maggiore concorrenza nella selezione degli enti realizzatori (normalmente imprese private) ha l’effetto di diminuire i costi di realizzazione e, quindi, di moltiplicare il valore dei fondi a disposizione per il finanziamento di progetti di sviluppo.
Questi orientamenti si sono così tradotti molto spesso nella legislazione nazionale dei PVS che impongono l’uso di procedure di aggiudicazione competitive e aperte.
Un’altra conseguenza è che l’impegno del Donatore non può essere più programmato su base puramente progettuale/bilaterale, in quanto la sua “promessa di finanziamento” deve essere sottoposta al vaglio del mercato (la procedura di aggiudicazione aperta) e, quindi, il suo risultato è aleatorio e può concretizzarsi solo laddove la capacità di realizzazione del sistema produttivo del finanziatore risulta essere la più adatta (in termini di efficienza tecnico/economico/finanziaria) alla realizzazione di quella determinata iniziativa.
Pertanto, per il finanziatore/donatore risulta cruciale dotarsi di strumenti adeguati a far fronte a questa aleatorietà programmatica e a supportare le proprie imprese in un contesto di competizione globale che favorisce, in ultima istanza, il Paese beneficiario e i suoi obiettivi istituzionali di Cooperazione allo Sviluppo.
Nella pratica questi cambiamenti hanno determinato la proliferazione di gare internazionali per la realizzazione di progetti di sviluppo nei PVS che, nei rispettivi bandi di gara, richiedono all’impresa concorrente la fornitura non solo di determinate prestazioni, ma anche di un’offerta finanziaria di tipo commerciale o concessionale.
In virtù di ciò il procedimento di aggiudicazione di fatto seleziona non solo l’ente realizzatore, ma anche l’ente finanziatore di un’iniziativa che, nel caso di un finanziamento concessionale, utilizza crediti di aiuto o crediti misti (crediti commerciali, crediti di aiuto, doni).
E’ in questo contesto che la Cooperazione allo Sviluppo italiana, al fine di realizzare il proprio obiettivo di collaborare allo sviluppo sostenibile dei PVS, può intervenire per fornire un supporto alle imprese italiane che intendano partecipare ad una gara d’appalto internazionale che preveda anche la possibilità di offrire un finanziamento concessionale.
Operativita’
La Cooperazione italiana per ampliare la propria capacità di intervento e favorire la concorrenza internazionale per la realizzazione di importanti iniziative di sviluppo, nel mantenere fermo l’obbligo legislativo ad operare attraverso finanziamenti legati nella maggior parte dei PVS, ha definito il seguente percorso che permette l’utilizzo di due forme di supporto, la no aid common line e il finanziamento in matching, così come sono definite e regolamentate dallo Arrangement on Guidelines fo Officially Supported Export Credits.
Questi due strumenti possono essere utilizzati, a seconda delle circostanze, in modo alternativo o coordinato tra loro e dar luogo, di conseguenza, a due distinte forme di supporto: non finanziario e finanziario.
Domanda di supporto
L’attivazione della procedura spetta all’impresa italiana. Nel caso in cui un PVS bandisca una procedura di aggiudicazione aperta, del tipo gara internazionale aperta (International Competitive Bidding- ICB) e che il relativo bando preveda anche la possibilità di offrire un finanziamento concessionale, un’impresa italiana che intenda concorrere all’aggiudicazione può contattare la D.G.C.S. al fine di richiedere al Ministero degli Affari Esteri – Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo – di verificare se esistano le condizioni per la concessione di un supporto.
La richiesta di supporto dovrà essere presentata dall’impresa sulla base del formulario allegato.
Al fine di rendere possibile tale valutazione, l’impresa fornirà le informazioni in suo possesso in merito alla caratteristica dell’iniziativa per la realizzazione della quale intende competere e, in particolare:
• i) lo studio di fattibilità che permetta di valutarne la viabilità finanziaria. A questo fine è utile consultare la “Ex ante guidance for tied aid” che fornisce gli strumenti necessari ad una rapida valutazione della viabilità commerciale di un’iniziativa secondo i principi del Consensus.
• ii) la disponibilità di copertura assicurativa per l’operazione;
• iii) tutte le informazioni disponibili in merito alle offerte finanziarie dei concorrenti, con il maggior dettaglio disponibile (condizioni finanziarie, tipologia dei finanziamenti come, p.es., crediti misti, ecc.)
A. Supporto non finanziario (No Aid Common Line)
In primo luogo, la D.G.C.S. verificherà l’esistenza di notifiche da parte di altri Partecipanti all’Accordo Consensus.
Nel caso in cui questa verifica desse esito negativo, si procederà alla formulazione di una richiesta di “no aid common line” (ovvero una richiesta di non utilizzo di fondi concessionali ai Partecipanti) , il cui esito (che richiede il trascorrere 20 giorni dal momento della sua emissione) consentirà di verificare con certezza la posizione dei Partecipanti all’Accordo Consensus.
Se la no aid common line venisse accettata, l’impresa potrà partecipare sapendo di non dover competere con finanziamenti concessionali da parte di imprese di altri Paesi Partecipanti al Consensus.
Tuttavia, rimarrebbe aperta la possibilità di un’offerta di finanziamento concessionale da parte di un paese non Partecipante a cui si potrebbe far fronte solo se la Cooperazione Italiana decidesse di considerare favorevolmente l’ipotesi di fornire un supporto finanziario. Lo stesso vale anche nel caso in cui la common line viene respinta o, ancor prima, se la verifica di notifiche già esistenti dà esito positivo.
Anche in assenza di un supporto finanziario da parte della Cooperazione italiana, le informazioni così acquisite dall’impresa rappresentano di per sé un fattore determinante ai fini della decisione di prendere o meno parte alla competizione.
B. Supporto finanziario
In uno dei casi suesposti (notifiche già effettuate da Partecipanti, rifiuto della “no aid common line”, possibilità di finanziamento concessionale da parte di un non Partecipante) la DGCS potrà procedere all’analisi della richiesta di supporto finanziario avanzata dall’impresa.
Qualora la valutazione della DGCS desse esito positivo, si procederà alla comunicazione di una willingness to match al PVS.
E’ utile ricordare che questo supporto non sarà rivolto ad un’impresa specifica, ma a qualunque impresa italiana intenda partecipare alla rispettiva gara d’appalto.
B. 1 Willingness to match
Se ne ricorrono i presupposti, la DGCS deciderà di fornire il proprio supporto finanziario (nella modalità del matching). In tal caso il MAE comunicherà alle competenti Autorità del PVS il proprio interesse (che non costituisce in alcun modo un impegno inderogabile) a fornire un supporto alle imprese italiane nell’ambito e secondo quanto previsto dal capitolato di gara.
Questo supporto sarà condizionato al verificarsi di entrambi questi eventi:
• a) Un’impresa italiana si aggiudichi la gara, secondo i criteri tecnico-economici stabiliti dal bando.
• b) Un altro concorrente possa modificare il risultato grazie ad un’offerta di finanziamenti concessionale.
In questo stadio la DGCS istruirà un processo di valutazione e verifica al fine di poter sottoporre al proprio organo decisionale (il Comitato Direzionale) e al Ministero dell’Economia e delle Finanze l’impegno finanziario corrispondente.
B. 2 Pubblicazione della Willingness to match
Qualora il MAE proceda alla comunicazione di una Willingness to match ad un PVS, essa verrà pubblicata su questo sito internet in modo tale che tutte le imprese eventualmente interessate a partecipare al procedimento di aggiudicazione ne siano a conoscenza.
