L’articolato normativo del disegno di legge in esame, già approvato dal Senato, reca all’articolo 5 la definizione delle «attività d’impresa particolarmente esposte a rischio di inquinamento mafioso», con la loro elencazione, finalizzata alla definizione degli elenchi di fornitori, prestatori di servizi e via dicendo, così come da ultimo sempre previsto all’articolo 4, comma 13, del citato decreto-legge n. 70 del 2011.
Si tratta di una norma che ha subìto una profonda modificazione rispetto alla sua originale impostazione, che definiva l’istituzione degli elenchi di fornitori e prestatori di servizi non soggetti a rischio di inquinamento mafioso. Si rammenta, infatti, che l’iniziale definizione rispetto alla quale, come ANCE, avanzammo dubbi di efficacia per la sua portata eccessivamente generica e per la mancanza di specifiche previsioni operative, è stata oggetto di numerose proposte di modifica, alcune delle quali sembravano rispondere pienamente all’esigenza di definire un percorso che avrebbe condotto a istituire elenchi davvero funzionanti e in grado di porre una barriera forte e credibile tra il mondo delle imprese e quello della criminalità organizzata.
Alcune di queste proposte, oltre a istituire gli elenchi di imprese non soggette a rischio di infiltrazione mafiosa operanti nei settori maggiormente esposti a tale rischio, disponevano correttamente che l’iscrizione di tali elenchi costituisse condizione per l’esercizio della relativa attività. Queste proposte emendative prevedevano, inoltre, che gli iscritti negli elenchi fossero periodicamente assoggettati agli accertamenti di cui agli articoli 10, commi 7 e 8, del decreto del Presidente della Repubblica 3 giugno 1998, n, 252, che riguarda esattamente il tentativo di infiltrazione mafiosa.
In questo modo, lo strumento che oggi, attraverso l’articolo 5, trova un avvio solo formale, avrebbe potuto da subito rappresentare uno strumento operativo a disposizione della magistratura e delle forze dell’ordine. L’assoluta necessità di creare una frattura netta tra il mondo imprenditoriale e le pressioni della criminalità organizzata ha spinto le massime autorità preposte al controllo del territorio a interrogarsi su quali fossero i momenti più esposti a tale preoccupante fenomeno.
Recentemente, sulla scia di numerosissime evidenze provenienti dai massimi organi di controllo, il Ministero dell’interno nella propria direttiva del 23 giugno del 2010 afferma che l’infiltrazione malavitosa tende ad annidarsi in attività che si pongono a valle dell’aggiudicazione e che interessano in maniera particolare il ciclo degli inerti e degli altri settori collaterali.
Si tratta, in altre parole, di attività strutturalmente radicate sul territorio e potenzialmente idonee a intercettare qualsiasi intervento nelle specifiche zone di influenza di ogni singola organizzazione criminale.
Naturalmente richiamarsi a tale assunto non intende dimostrare, al contrario, l’estraneità al problema dell’infiltrazione per le imprese di costruzioni, per le quali continuerebbero a vigere i controlli attualmente previsti dall’ordinamento, quale la certificazione antimafia e le informative, laddove previste. È però del tutto evidente che se il tema è quello dell’efficacia delle azioni di contrasto alla criminalità organizzata, altrettanto ovvia appare la necessità di concentrare gli sforzi sulle attività maggiormente esposte a rischio mafioso. Si tratta di quelle attività, ampiamente identificate dal Ministro dell’interno con la direttiva sopra ricordata, per le quali le prefetture sono sollecitate a effettuare controlli periodici per accertarne l’estraneità dalla criminalità organizzata.
Peraltro, le stesse attività appaiono correttamente richiamate dal ricordato articolo 5 del disegno di legge in esame, così come approvato in Senato, ai fini dell’applicazione delle norme vigenti in materia di controlli antimafia da attuarsi mediante gli elenchi di fornitori sopra ricordati e via dicendo.
In estrema sintesi, si tratta di quelle attività che si pongono a valle dell’aggiudicazione degli appalti per la realizzazione di opere pubbliche, tra le quali tutte quelle legate al ciclo del calcestruzzo e degli inerti, i cottimi, i noli a caldo e a freddo, lo smaltimento in discarica dei rifiuti di lavorazione, l’attività di cava.
Tuttavia, tale disposizione, nel testo approvato al Senato, risulta essere assai generica, tanto da porsi più come norma di principio piuttosto che come strumento operativo. Infatti, non vi è alcun riferimento alle modalità con le quali dovrà essere effettuato il controllo degli operatori iscritti nell’elenco da parte delle prefetture, né in relazione al contenuto della verifica né alla periodicità della verifica stessa né alle conseguenze derivanti dall’esito negativo degli accertamenti.
Manca, infine, l’indicazione della obbligatorietà dell’iscrizione negli elenchi ai fini dell’esercizio delle attività indicate nella norma. Questo elemento appare particolarmente importante, poiché l’esperienza relativa alle previsioni legislative di cosiddette «white list», non obbligatorie ma facoltative, e in particolare quelle concernenti la ricostruzione dell’Abruzzo, non ha prodotto risultati significativi.
Inoltre, l’obbligatorietà dell’iscrizione negli elenchi per l’esercizio di attività che comunque sono già sottoposte a provvedimenti di tipo autorizzatorio dalle amministrazioni per altri aspetti, avrebbe come conseguenza quella di evitare un doppio regime fra gli appalti pubblici e privati. Per i primi, infatti, l’appaltatore sceglierebbe i propri sub-contraenti soltanto nelle liste controllate dalla prefettura, mentre negli appalti privati, che sono la maggioranza degli investimenti nel settore, l’appaltatore non avrebbe alcuna garanzia, sotto il profilo dell’assenza di penetrazione malavitosa, nella scelta dei propri contraenti.
La natura sostanziale dell’articolo 5 del disegno di legge trova il suo naturale completamento con un’altra norma sulle white list recata dall’articolo 4, comma 13, del citato decreto Sviluppo. Con tale articolo, infatti, viene disposto che presso ogni prefettura sia istituito l’elenco dei fornitori e prestatori di servizi; viene altresì disposto che «la prefettura effettua verifiche periodiche circa la perdurante insussistenza dei suddetti rischi e, in caso di esito negativo, dispone la cancellazione dell’impresa dall’elenco».
Le modalità di istituzione degli elenchi e dei controlli da parte delle prefetture vengono rimandate a un regolamento da emanarsi con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri entro sessanta giorni dall’entrata in vigore del decreto-legge. Ricordo che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri per l’attuazione della ricostruzione dell’Abruzzo ancora non è stato emanato.
Anche questa disposizione presenta alcune limitazioni che rischiano di comprometterne l’efficacia. In primo luogo, la formulazione appare eccessivamente generica nell’indicazione delle attività economiche che saranno oggetto degli elenchi. Tuttavia, sotto questo profilo, in un’interpretazione logico-sistematica, la disposizione del decreto-legge n. 70 del 2011 andrà integrata con quella dell’articolo 5 del disegno di legge anticorruzione, una volta approvato, con la conseguenza che tali elenchi si dovranno intendere previsti per gli specifici settori individuati dallo stesso articolo 5 del disegno di legge anticorruzione.
Il secondo limite delle disposizioni del decreto-legge n. 70 del 2011 riguarda la facoltatività e non l’obbligatorietà delle iscrizioni agli elenchi, con le conseguenze che abbiamo già ricordato. Come si vede, la normativa sulle white list contenuta nei due provvedimenti legislativi rimane ancora incompleta e lacunosa. Al fine di risolvere tali lacune, appare necessario superare il doppio livello normativo creato e ricondurre la materia delle white list a una trattazione unitaria rivedendo l’articolo 5 del provvedimento in esame alla Camera, nel senso di prevedere un collegamento certo con la norma di cui al decreto sviluppo e prevedendo che l’iscrizione negli elenchi delle prefetture della provincia in cui l’impresa ha sede è condizione essenziale per l’esercizio della relativa attività.
