Purtroppo questa riforma, che è evidentemente ispirata a finalità di snellimento delle procedure, con l’innalzamento della soglia per la procedura negoziata, ha effetto sulla maggior parte degli appalti. Sull’80 per cento degli appalti che vengono aggiudicati vi è tale innalzamento della soglia, quindi una privazione sostanziale del sistema delle gare, che, viceversa, è il sistema più importante che è stato introdotto per prevenire le forme di corruzione.
Lascio alla relazione depositata l’analisi del problema, che è ovviamente critico. L’Autorità è molto critica su questa riforma che, però, è stata già varata, è in essere, è in vigore, è in Gazzetta ufficiale e credo che sia già in applicazione.
PRESIDENTE. Do la parola ai deputati che intendano intervenire per porre quesiti o formulare osservazioni.
LINDA LANZILLOTTA. Signor presidente, la ringrazio. In primo luogo, mi sembra di capire che la metodologia prevalentemente seguita dall’Autorità sia quella di una standardizzazione delle procedure, quindi una metodologia ex ante. Volevo sapere se l’Autorità non ritiene che occorrerebbe avere una procedura di valutazione ex post, vale a dire una comparazione dei costi di aggiudicazione sia degli appalti di opere, sia dei servizi pubblici.
Per esempio, nel settore dei servizi pubblici e delle concessioni ciò è molto rilevante, sia per quanto riguarda gli affidamenti con gara, sia e soprattutto per gli affidamenti diretti in-house a soggetti pubblici. Un punto che mi sembra non emerga mai abbastanza è che la corruzione non avviene solo tra pubblico e privato, ma anche tra pubblico e pubblico.
Il secondo punto tende a conoscere quanto l’Autorità si occupa in quest’ottica dell’area della sanità, dei servizi sanitari, dove ritengo che ci sia un’area di corruzione molto vasta in questo momento.
Inoltre, come valuta l’articolo 4 del decreto-legge della manovra che stiamo esaminando e che sottrae alle gare tutte le concessioni fino a 900 mila euro?
Infine, le chiedo se, proprio con riferimento alla questione che lei poneva di un maggior rigore nell’impugnare le leggi regionali che restringono la concorrenza derivata in modo un po’ ellittico dall’articolo 117 della Costituzione, non sia utile, nel momento in cui stiamo affrontando la modifica dell’articolo 41 della Costituzione, rafforzare il principio della concorrenza e, quindi, renderlo più pervasivo in tutto il nostro ordinamento.
LUCA RODOLFO PAOLINI. Signor presidente, vorrei un chiarimento. Lei prima ha fatto riferimento alla questione dei servizi legali conferiti localmente a soggetti che potrebbero avere anche interessi che confliggono.
Per esempio, io ho esaminato un caso di un servizio legale da 600 mila euro conferito con determina dirigenziale, spacchettandolo in più annualità. Vorrei conoscere il suo parere su questa problematica e se la normativa in esame viene incontro a risolvere anche la questione dei servizi appaltati con determina dirigenziale che superano lo schema dell’appalto.
ORIANO GIOVANELLI. Signor presidente, vorrei sapere che cosa impedisce, dal suo punto di vista, che il ruolo della CONSIP, che è fondamentale, ai fini non solo del risparmio, ma anche della produzione di prodotti a prezzi concorrenziali, venga esteso ad altri prodotti. Segnalo, per esempio, che tutto il tema dell’assicurazione del rischio civile, che le amministrazioni pagano in modo salatissimo e per il quale sono in balia delle compagnie di assicurazione, non prevede una gara CONSIP.
PIERLUIGI MANTINI. Sarò brevissimo, anche perché si tratta della stessa monotematica che da anni porto avanti e che ripresento adesso al presidente Santoro: il problema dei problemi è che l’Authority non ha veramente poteri. È inutile girarci intorno: non ha poteri. Avere un potere sanzionatorio per difetto di informazioni è francamente inutile. Esiste un sistema di osservatori regionali e nazionali, soprattutto in materia di lavori pubblici, che consente forse, di vedere un po’ di più.
Parlo delle macroscopiche violazioni delle regole sulla concorrenza, cioè del non bandire le gare quando bisogna bandirle, oppure di gravi alterazioni. A volte l’Authority vede attraverso gli osservatori anche esposti, ma non ha alcuna possibilità di intervenire, neanche nel senso di imporre alla stazione appaltante o a chi dovrebbe bandire la gara che per venti giorni il provvedimento assunto è sospeso (per venti giorni, non di più) per un riesame.
Non avete neanche un potere di riesame. Io vorrei un parere su questo punto, altrimenti giriamo intorno a una scatola vuota. Mi permetto di affermarlo absit iniuria verbis, ovviamente.
PRESIDENTE. Do la parola al presidente Santoro per la replica.
SERGIO SANTORO, Presidente facente funzioni dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Grazie, presidente.
Onorevole Mantini, mi permetterei di cominciare dalla sua questione, perché mi sembra quella veramente in corpore vivo, almeno nella mia ottica, più interessante.
Premetto che ho un osservatorio privilegiato per giudicare il problema, perché, prima di arrivare in Autorità, ero presidente della III Sezione del Consiglio di Stato, che si occupa di infrastrutture, e ho fatto naturalmente, come chiunque di noi fa passando da una carriera a un’altra, il confronto tra i miei poteri precedenti e quelli attuali.
Sinceramente sono stato spettatore di un paradosso che contraddice l’osservazione che ha reso lei. Il paradosso è che il Consiglio di Stato, da dove venivo, ha poteri anche costitutivi: è possibile annullare il provvedimento e riformarlo, però esiste una clausola nella giustizia amministrativa, che corrisponde alla vecchia separazione dei poteri di derivazione francese, secondo la quale l’Amministrazione ha sempre salvi i poteri di provvedere.
Chi vince una causa al Consiglio di Stato o al TAR deve rendersi conto – se ne rende conto poi, quando l’avvocato glielo fa capire poco più innanzi – che non ha il bene della vita che si riprometteva, ma ovviamente ha vinto una causa, ha pagato una parcella, però l’Amministrazione è libera di ripercorrere la tesi iniziale, magari motivando e aggiungendo elementi. È una vecchia questione che, purtroppo, affligge la nostra giustizia amministrativa, contrariamente all’opinione comune, perché, quando si presenta dall’avvocato, il cliente crede sempre di poter avere ragione, se ha ragione.
Viceversa, il paradosso si perpetua nell’Autorità. Io credevo di entrare in un’Autorità senza poteri, ma in realtà mi sono reso conto che l’Autorità detiene tali poteri, a parte quello di stimolare l’autotutela, al quale ho fatto riferimento nella relazione e di cui credo sia possibile l’implementazione.
L’autotutela sembra una cosa senza rilevanza, ma in realtà è molto importante e gliene spiego la ragione. Mentre il giudice amministrativo a volte compie danni incommensurabili, perché interviene sui cantieri, interviene quando l’operatore economico ha il cantiere aperto, quando ha le maestranze in sede, quando c’è una sospensiva di cui i miei colleghi del Consiglio di Stato sono tanto contenti – aver sospeso il cantiere, aver bloccato i lavori, aver impedito di proseguire sono situazioni che generano danni pazzeschi in termini di costo – l’Autorità non lo fa. L’Autorità non blocca cantieri, ma stimola.
Naturalmente sta poi alle Amministrazioni regolarsi e modulare l’aspetto formale della legittimità in relazione all’interesse economico, all’opportunità. Secondo me, l’Autorità ha un elemento in più. Certo, non è il meglio, però non si può attribuire a un organo esterno, terzo, la possibilità di sostituirsi integralmente all’Amministrazione.
Io trovo, quindi, che l’Autorità, se migliora e se implementa i poteri che essa attualmente possiede di moral suasion e soprattutto di stimolare l’autotutela, ove possibile, possa validamente collaborare in termini non conflittuali ma soprattutto che non generano danni.
Il problema della giustizia amministrativa è quanto ci costa la sospensiva di un cantiere. Quanto ci costa impedire i lavori? Per fortuna il Parlamento si è reso conto molto presto della questione, anzi molto tardi, per la verità, perché l’ha fatto recentemente con il Codice del processo amministrativo. Recependo una normativa che era già presente nella legge obiettivo, ha consentito la convalida in corso di causa, in corso di processo amministrativo, del provvedimento.
L’affidamento viene annullato per un motivo formale? Il contratto prosegue con chi ha avuto illegittimamente l’affidamento e l’altro ottiene un risarcimento per equivalente. Secondo me, bisogna essere sensibili ai problemi dell’economia, quando si giudica in materia di appalti. Il nostro sistema – non vorrei essere troppo ottimista – è uno dei migliori e sicuramente, se usato bene, può condurre a risultati positivi.
Vorrei rispondere all’onorevole Lanzillotta. Noi abbiamo ben presente il problema dei costi negli appalti ed è giustissima l’osservazione per cui la corruzione esiste anche tra pubblico e pubblico, perché poi naturalmente questi soggetti pubblici che entrano in rapporto tra di loro in termini quasi incestuosi, effettivamente affidano i lavori, in ultima analisi, a chi vogliono loro.
È questa la tragedia, però è una tragedia che noi cerchiamo di limitare e lo facciamo con le segnalazioni, con le determine, con i provvedimenti puntuali. Un sistema per evitare tutto ciò è ancora da venire.
Per quanto riguarda le leggi regionali, esse vengono impugnate di volta in volta dal Governo. L’importante è non dimenticarsi di alcune leggi regionali soltanto perché sono di alcune regioni piuttosto che di altre.
Passo ai servizi legali. Come Autorità non me ne sono mai occupato, ma come Consiglio di Stato mi sono occupato tanto di servizi legali, perché nei miei trentatré anni in tale sede ho curato tante cause in materia di affidamento di servizi legali. Le posso riferire che statisticamente alcuni servizi legali vengono affidati a gara. Per esempio, un caso che ho esaminato della Sardegna veniva opportunamente dato da gara e gli studi legali di Roma, in questo caso, se lo disputavano con il coltello tra i denti.
È opportuno che i servizi legali siano posti a gara, ma i comuni vecchi non lo fanno mai. È importante che siano osservati anche i minimi tariffari per gli ingegneri e gli architetti, così come per il servizio legale per gli avvocati.
Per quanto riguarda la CONSIP, effettivamente sulle assicurazioni non si tengono gare: non c’è un broker di Stato o un broker ben definito che possa svolgere questo servizio, però ciò avviene per tante altre questioni. Per esempio, avviene per i buoni pasto e per altri servizi. La CONSIP si occupa di mille altre cose.
È un problema del Ministero dell’economia e delle finanze, al quale noi potremo segnalare, ovviamente ove la questione giunga all’esame dell’Autorità, anche l’esigenza di affidare in forma concorrenziale i servizi assicurativi. Grazie.
PRESIDENTE. Grazie a lei, presidente, anche per la sintesi. Dichiaro conclusa l’audizione.
