CAMERA DEI DEPUTATI – XVI LEGISLATURA
COMMISSIONI RIUNITE
I (AFFARI COSTITUZIONALI) E II (GIUSTIZIA)
Resoconto stenografico
INDAGINE CONOSCITIVA
Seduta di mercoledì 14 settembre 2011
INDAGINE CONOSCITIVA NELL’AMBITO DELL’ESAME DEI PROGETTI DI LEGGE RECANTI DISPOSIZIONI PER LA PREVENZIONE E LA REPRESSIONE DELLA CORRUZIONE E DELL’ILLEGALITÀ NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE (C. 4434 GOVERNO, APPROVATO DAL SENATO, C. 3380 DI PIETRO, C. 4382 GIOVANELLI, C. 3850 FERRANTI, C. 4516 GARAVINI E C. 4501 TORRISI)
PRESIDENTE. L’ordine del giorno reca, nell’ambito dell’indagine conoscitiva attinente all’esame dei progetti di legge C. 4434 Governo, approvato dal Senato, C. 3380 Di Pietro, C. 4382 Giovanelli, C. 3850 Ferranti, C. 4516 Garavini e C. 4501 Torrisi, recanti disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, l’audizione di rappresentanti della Banca d’Italia.
Abbiamo con noi – e li ringraziamo – il dottor Luigi Donato, capo del servizio rapporti esterni e affari generali di vigilanza, e la dottoressa Magda Bianco, dirigente del servizio studi di struttura economica e finanziaria.
Do quindi la parola al dottor Luigi Donato.
LUIGI DONATO, Capo del servizio rapporti esterni e affari generali di vigilanza della Banca d’Italia. Facciamo riferimento innanzitutto alla precedente audizione che abbiamo svolto sulla stessa materia presso il Senato. Affronteremo quindi molto rapidamente una serie di punti e cercheremo di riprendere qualche argomento che riteniamo fondamentale anche per il prosieguo dei lavori parlamentari. Tenteremo soprattutto di valorizzare il nostro punto di vista come autorità di vigilanza e come autorità che studia il sistema economico e finanziario del nostro paese. L’approccio sarà quindi di tipo economico.
Questo ci porta soprattutto a svolgere una valutazione di fondo rispetto alla visione che ci sembra giusto avere del fenomeno della corruzione. La corruzione non è concepita solamente come effetto di una distorsione o di una deviazione all’interno della pubblica amministrazione, ma come qualcosa che colpisce il sistema economico a più livelli e in maniera molto perniciosa e grave. Nelle nostre considerazioni questo ci porterà a segnalare l’importanza di vedere nella corruzione dal punto di vista penalistico un reato plurioffensivo.
Detto questo, gli effetti distorsivi della corruzione colpiscono tutti gli agenti del mercato. Riducono l’efficacia dell’azione pubblica nonché la capacità dei governi di controllare l’andamento dell’economia e i fallimenti del mercato; riducono anche la fiducia dei cittadini; segnalerei soprattutto che, in particolare in questa fase, incidono negativamente sul consenso necessario per realizzare le manovre di risanamento fiscale. Questo è un aspetto che forse, dal nostro punto di vista, vale la pena di segnalare e su cui insistere particolarmente, ossia la necessità, in una fase come quella attuale, che l’intervento sul tema della corruzione sia fortemente calibrato e che l’attenzione sia massima proprio per la circostanza della situazione esterna che caratterizza questa fase della nostra vita economica e politica.
Sul caso italiano rispetto al tema della corruzione sicuramente pesano due fattori molto forti, che sono, da un lato, quello dell’elevata presenza della criminalità organizzata e, dall’altro, quello dell’eccesso normativo e degli oneri burocratici. Su questi temi ci siamo soffermati nella precedente audizione, a cui facciamo riferimento.
Segnaleremo tre filoni di strumenti su cui insistere: la trasparenza dei rapporti della pubblica amministrazione e gli utenti; la diffusione di informazioni strutturate relative ai settori più esposti, la necessità di utilizzare anche meccanismi che rendano conveniente deviare dall’accordo corruttivo, se del caso pensando anche, per esempio, a programmi di clemenza; infine, la necessità di controlli efficaci e soprattutto di un impianto sanzionatorio efficace e credibile.
Un punto di partenza ulteriore può essere il far riferimento al rapporto di valutazione del GRECO del Consiglio d’Europa, soprattutto con riguardo all’ultimo documento, il Compliance Report del 2011, il quale aggiorna la situazione che era stata delineata dal Consiglio d’Europa sull’Italia nel 2009, quando si era fatto soprattutto riferimento ad alcune carenze e il GRECO segnalava 22 raccomandazioni al nostro Paese.
I nodi critici che sono rimasti e che il Compliance Report del giugno scorso accentua riguardano l’accesso alle informazioni, gli standard etici per i membri del Governo, la disciplina del conflitto di interessi e la tutela degli informatori.
Da questo punto di vista possiamo segnalare che, invece, su un punto il GRECO ha espresso un giudizio favorevole ed è quello relativo alla compliance del nostro sistema antiriciclaggio. È un punto che segnaliamo, sia perché la Banca d’Italia, come voi sapete, è fortemente impegnata sul campo dell’antiriciclaggio nei confronti del sistema bancario e presso la Banca d’Italia è collocata l’unità di informazione finanziaria, sia per i forti nessi esistenti tra l’antiriciclaggio e la lotta alla corruzione.
Il GRECO nell’ultimo rapporto ha dato atto della congruità degli interventi che sono stati realizzati in Italia da diversi punti di vista. In particolare, posso segnalare la circostanza per cui la Banca d’Italia ha emanato nel 2010 gli indicatori di anomalia per le operazioni sospette, un aggiornamento sulla base dell’esperienza degli ultimi anni. È stata introdotta a maggio 2011 la procedura di segnalazione telematica delle operazioni sospette e, quindi, si è intervenuti anche sulle procedure.
Per quanto riguarda più direttamente il tema della corruzione, vi sono stati due interventi molto forti da parte della Banca. Nell’ottobre 2009 sono state date indicazioni alle banche di prestare attenzione sul funzionamento dei cosiddetti punti delicati, quelli per l’esecuzione dei contratti pubblici connessi agli interventi di costruzione delle aree interessate dal sisma abruzzese, e nel luglio 2010 sono state date ulteriori indicazioni dettagliate di carattere tecnico con riguardo all’erogazione e all’impiego di finanziamenti pubblici per l’ipotesi che vi si annidino casi di corruzione.
Sono stati compiuti forti miglioramenti sulla tracciabilità dei flussi finanziari ed è stato strutturata dall’anno scorso la nuova configurazione dell’Archivio unico informatico presso tutti gli intermediari. Esso consente sia controlli ex ante, sia controlli successivi.
In questi giorni sono entrate in vigore le nuove procedure e i controlli dettati dalla Banca d’Italia in materia di antiriciclaggio a tutti gli intermediari.
Con riguardo al punto della corruzione segnalo che un aspetto particolarmente delicato è quello dell’adeguata verifica della clientela, cioè della circostanza che le banche devono valutare ex ante i rischi esistenti nell’avere un rapporto con un dato soggetto relativamente, in particolare, alle sue caratteristiche economiche e finanziarie.
Nella normativa vigente è previsto che vi sia una valutazione rafforzata, un’adeguata verifica rafforzata, per coloro che sono definiti PEPs, cioè le persone politicamente esposte. Secondo questa normativa, sono, però, le persone politicamente esposte di altri Paesi.
Nella nostra riflessione introdurre regole di controllo ex ante per tutti i soggetti esposti al rischio di corruzione in un Paese come il nostro sarebbe un’opera molto complessa e soprattutto un’opera che non sembra in grado di dare risultati specifici, vale a dire di stabilire che per tutti i soggetti potenzialmente a rischio vi siano procedure di adeguata verifica rafforzata.
È preferibile sicuramente il sistema attuale, che è quello di lasciare alle banche, con le indicazioni del caso sul piano tecnico, il compito di effettuare valutazioni ex post delle diverse operazioni. Tra queste operazioni è evidente che la non congruità di disponibilità finanziarie da parte di un soggetto che riveste determinate cariche e che non dà di per sé un risultato particolarmente straordinario dal punto di vista economico costituisce un fattore di rischio e, quindi, di segnalazione di operazione sospetta. Si tratta di un ingranaggio che ha avuto una riprova nei fatti per alcune vicende giudiziarie che sono scaturite o sono state rafforzate dalla segnalazione di operazioni sospette.
