Dialogo con i paesi del sud del Mediterraneo per la migrazione, la mobilità e la sicurezza

Il 25 maggio 2011 la Commissione europea ha adottato la comunicazione “Dialogo con i paesi del Sud del Mediterraneo per la migrazione, la mobilità e la sicurezza”. Il documento, che intende rafforzare la cooperazione tra l’Unione e i paesi del Sud del Mediterraneo, in linea con gli obiettivi dell’approccio globale dell’Unione europea in materia di migrazione, è stato presentato contestualmente alla comunicazione sulla revisione della politica europea di vicinato (COM(2011)303 ) e risponde all’invito formulato dal Consiglio europeo nella riunione del 24 e 25 marzo 2011 a presentare”un piano per lo sviluppo delle capacità di gestione della migrazione e dei flussi di profughi”.

La Commissione europea ricorda che gli eventi verificatisi nel Sud del Mediterraneo a partire dalla fine del 2010 hanno causato anche massicci movimenti di popolazioni. Il conflitto esploso in Libia a metà febbraio avrebbe provocato l’esodo di circa 800 000 persone di varia provenienza verso i paesi limitrofi, in particolare Tunisia ed Egitto. Molte sono fuggite verso l’Italia e Malta, su imbarcazioni di fortuna che hanno preso la via del Mediterraneo, perdendo talvolta la vita in mare. La comunicazione rileva in proposito che a metà gennaio circa 35 000 migranti provenienti dalla Tunisia e dalla Libia sarebbero sbarcati sulle coste dell’isola italiana di Lampedusa e di Malta. Con la prosecuzione del conflitto in Libia la Commissione ritiene possibile che si verifichi un ulteriore aumento del flusso di persone in fuga dal paese, tra cui sempre più cittadini di altri paesi terzi, in particolare dell’Africa subsahariana, presenti in Libia in quanto migranti o rifugiati. La Libia potrebbe inoltre tornare ad essere uno dei principali paesi di transito per il traffico di migranti irregolari diretti dall’Africa in Europa.

 

In questo quadro, il 4 maggio 2011 la Commissione europea ha presentato una comunicazione sull’immigrazione (COM(2011)248) nella quale ha illustrato un programma di iniziative di breve e lungo termine intese a migliorare l’efficacia della gestione dei flussi migratori. Sulla base di tale comunicazione, il presente documento si sofferma sulle misure di lungo periodo,volte ad affrontare le cause strutturali della migrazione e si colloca nel quadro più ampio costituito dal Partenariato per la democrazia e la prosperità condivisa con i paesi del Sud del Mediterraneo, proposto l’8 marzo 2011 dalla Commissione europea e dall’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Il Partenariato per la democrazia e la prosperità condivisa si baserà su tre aspetti: uno di essi riguarda la crescita e lo sviluppo economico sostenibili ed inclusivi, con un forte accento sull’occupazione e sulle questioni sociali. il Consiglio europeo, tenuto conto dell’impulso dato dalla Commissione, ha chiesto al Consiglio di intraprendere, misure a lungo termine per lo sviluppo delle capacità di gestione della migrazione e dei flussi di profughi nel Mediterraneo.

L’approccio globale dell’Unione europea in materia di immigrazione

Il documento “Approccio globale in materia di migrazione: azioni prioritarie incentrate sull’Africa e il Mediterraneo”, fu adottato nel 2005, in attuazione del programma dell’Aia per lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia 2005-2009. L’approccio globale mira a formulare politiche coerenti ed integrate che abbraccino tutte le fasi del fenomeno (cause di fondo, politiche in materia di ingresso e ammissione, politiche in materia di integrazione e rimpatrio) facendo convergere le attività di differenti settori (sviluppo, affari sociali e impiego, relazioni esterne, giustizia e affari interni) e promuovendo una stretta collaborazione con i paesi d’origine e di transito, ispirata ai principi di solidarietà e condivisione delle responsabilità. Il 16 maggio 2007, la Commissione ha infine presentato la comunicazione “Applicazione dell’approccio globale in materia di migrazione alle aree orientali e sudorientali vicine all’Unione europea” (COM(2007)247). La necessità di consolidare, sviluppare e attuare l’approccio globale in materia di migrazione sulla base di principi di solidarietà, equilibrio e autentico partenariato con i paesi d’origine e di transito al di fuori dell’Unione è stata ribadita nel Programma di Stoccolma per lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia 2010-2014. Il Programma ha in particolare sollecitato il ricorso continuo ed esteso allo strumento del partenariato per la mobilità quale principale quadro di cooperazione strategico, completo e a lungo termine per la gestione della migrazione con i paesi terzi. Tale strumento era stato delineato dalla Commissione europea nella comunicazione “Migrazione circolare e partenariati di mobilità tra UE e paesi terzi” (COM(2007)248), del maggio 2007, volta a promuovere l’immigrazione legale e ad incoraggiare il flusso proveniente da paesi con cui l’UE concluderà accordi di cooperazione. A tal fine la comunicazione aveva esaminato la natura giuridica, la forma e i contenuti dei “partenariati per la mobilità” che l’Unione europea potrà concludere con i paesi terzi, che si sono impegnati a cooperare attivamente nella gestione dei flussi migratori, anche combattendo contro la migrazione illegale, e che desiderano assicurare ai loro cittadini un migliore accesso al territorio dell’Unione. In questo quadro il 5 giugno 2008, erano stati lanciati, come progetti pilota, partenariati di mobilità con la Repubblica di Moldavia e con Capo Verde, attraverso la firma di dichiarazioni comuni con ciascuno dei due paesi. Tali dichiarazioni contengono in allegato l’elenco delle iniziative concrete proposte dai firmatari. Ai partenariati partecipano anche Frontex e la Fondazione europea per la formazione, in qualità di agenzie comunitarie.

L’obiettivo generale del dialogo per la migrazione, la mobilità e la sicurezza consisterà nel sostenere e nell’incoraggiare le riforme – miranti a migliorare la sicurezza – che i paesi partner potrebbero impegnarsi ad attuare, offrendo ai loro cittadini maggiori possibilità di mobilità verso gli Stati membri dell’UE e affrontando, nel contempo, le cause all’origine dei flussi migratori. Tale dialogo farà parte di un impegno e di un’assistenza più ampi a favore dei paesi del Nord Africa nel quadro della nuova politica europea di vicinato. Con i suoi aspetti tematici e specifici, esso si svolgerà all’interno dei quadri più vasti di dialogo e di relazioni bilaterali, tenendo conto, a livello regionale, della strategia comune Africa-UE e del partenariato Africa-UE in materia di migrazione, mobilità e occupazione.

Il dialogo per la migrazione, la mobilità e la sicurezza con i paesi del Sud del Mediterraneo sarà avviato in modo graduale, anche tramite lo sviluppo di partenariati per la mobilità e tenendo conto 1) delle relazioni che l’UE intrattiene globalmente con ciascun paese partner, 2) dell’attuale livello di capacità del paese partner di gestire i flussi migratori e 3) della volontà di quest’ultimo di intraprendere un dialogo costruttivo ed efficace volto all’istituzione del partenariato. Su tale base, la Commissione propone di avviare un dialogo con la Tunisia, il Marocco e l’Egitto.

I partenariati per la mobilità saranno opportunamente modulati in funzione della situazione specifica e delle esigenze dei paesi del Sud del Mediterraneo interessati.

Si applicheranno a tal fine i seguenti principi:

• differenziazione: il dialogo sarà offerto e sviluppato in funzione del merito individuale del paese partner (approccio per paese), tenendo conto della portata dei progressi compiuti, nonché del loro impatto sulle prassi e sull’attuazione delle strategie a livello nazionale;

• bilateralità: il dialogo sarà concordato dall’Unione europea e dai suoi Stati membri, da un lato, e da ciascun paese partner singolarmente, dall’altro;

• condizionalità: i risultati previsti nel quadro del dialogo dipenderanno dagli sforzi e dai passi avanti compiuti in tutti i settori (migrazione, mobilità e sicurezza) e terranno conto anche dei progressi realizzati in ambiti connessi alla governance;

• verifica: i partner concorderanno l’istituzione di un meccanismo efficiente per la verifica dell’attuazione pratica del partenariato, al quale parteciperanno esperti dell’UE e degli Stati membri.

I partenariati per la mobilità, che saranno concertati a livello politico tra l’Unione europea e i suoi Stati membri, da un lato, e il paese partner interessato, dall’altro, dovrebbero riguardare, tutte le misure (legislative od operative) atte a garantire che la circolazione delle persone tra l’UE e il paese partner sia gestita correttamente ed avvenga in condizioni di sicurezza.

Tali misure dovrebbero contribuire a migliorare la capacità di gestione della migrazione e della mobilità delle persone all’interno dei paesi del Sud del Mediterraneo e le loro relazioni con l’Unione europea in tutti i settori dell’approccio globale dell’UE in materia di migrazione, mirante 1) a migliorare l’organizzazione della migrazione legale, 2) a massimizzare l’impatto positivo della migrazione sullo sviluppo e 3) a contrastare efficacemente l’immigrazione clandestina.Il partenariato dovrebbe inoltre includere una serie di misure volte 4) a garantire la promozione e il rispetto dei diritti dei migranti, siano essi cittadini dei paesi partner o di paesi terzi, in transito nel territorio dei paesi partner.

Per quanto concerne l’asilo, i partenariati per la mobilità aumenteranno le possibilità di protezione internazionale nel paese partner. Sarà data inoltre rilevanza alla promozione, negli Stati membri UE, di iniziative in materia di integrazione.

I partenariati di mobilità dovranno includere anche un pacchetto di misure per il potenziamento delle capacità nel paese partner, volte a:

• ampliare e semplificare l’accesso dei potenziali migranti ai canali di migrazione legale, sulla base di esigenze di manodopera chiaramente identificate nell’UE e in altri paesi di destinazione;

• prevedere sistematici scambi di competenze e di migliori prassi tra i servizi pubblici per l’impiego, in modo da contribuire all’elaborazione di programmi efficaci di politica attiva del lavoro nei paesi d’origine, ampliando così i livelli di occupabilità e le prospettive di lavoro dei cittadini dei paesi terzi;

• potenziare le capacità del paese partner di contribuire all’organizzazione efficiente ed efficace della migrazione legale, incluse le procedure di assunzione, il riconoscimento delle competenze, il ritorno e il reinserimento dei migranti;

• sostenere l’elaborazione e l’attuazione nel paese partner di politiche che promuovano una crescita inclusiva, nonché l’occupazione, l’occupabilità e tutti gli aspetti di un lavoro dignitoso, anche allo scopo di ridurre il fenomeno della fuga dei cervelli;

• massimizzare l’impatto della migrazione sullo sviluppo, anche favorendo rimesse a basso costo e la loro canalizzazione verso investimenti sostenibili, un’attività più intensa con le comunità stanziali di migranti (le cosiddette “diaspore”) e misure miranti a contrastare la fuga dei cervelli, tenendo conto nel contempo degli aspetti sociali della migrazione;

• migliorare la qualità dei registri di stato civile del paese partner e dei documenti d’identità e di viaggio rilasciati da quest’ultimo;

• rispettare i diritti fondamentali di qualunque migrante, inclusi i cittadini di paesi terzi;

• sostenere l’effettiva integrazione nella comunità ospitante e un trattamento non discriminatorio dei migranti regolari;

• offrire assistenza specifica ai migranti appartenenti a categorie vulnerabili, quali i minori non accompagnati, le vittime di tratta e altri;

• offrire consulenza allo scopo di potenziare la capacità di aiutare i migranti che necessitano di un’assistenza sociale, psicologica o medica specifica, anche in vista dell’avvio di una cooperazione nel settore della prevenzione delle malattie facilmente trasmissibili;

• garantire l’applicazione del principio del “non respingimento” e offrire soluzioni durature a coloro che necessitano di protezione internazionale;

• elaborare e attuare una legislazione in materia d’asilo nel paese partner, in linea con le norme internazionali, anche tramite la cooperazione con l’UNHCR;

• agevolare il reinserimento sociale e professionale dei cittadini del paese partner che rientrano in patria;

• fornire assistenza per il rimpatrio volontario dei cittadini dei paesi terzi fermati in quanto immigrati irregolarmente nel territorio del paese partner.

 

La maggior mobilità sarà ulteriormente garantita dal ricorso ad ulteriori strumenti. In particolare, l’UE offrirà ai paesi partner la possibilità di concludere un accordo di facilitazione del rilascio dei visti, i cui contenuti varieranno comunque in funzione del paese partner. L’accordo sarà concordato caso per caso, ma sosterrà quantomeno la mobilità di studenti, ricercatori e uomini e donne d’affari.

A seconda delle reali possibilità ed esigenze degli Stati membri dell’UE interessati a prendere parte attiva nei partenariati per la mobilità, nonché in funzione dei loro rispettivi mercati del lavoro e tenendo conto del loro diritto di determinare i volumi di migranti da ammettere per motivi economici, i partenariati per la mobilità potrebbero includere anche programmi specifici miranti a favorire la migrazione per motivi di lavoro tra gli Stati membri interessati e i paesi del Sud del Mediterraneo. Tali programmi potrebbero permettere: l’adozione di programmi specifici e/o di quadri normativi semplificati per la migrazione circolare (inclusa quella stagionale); il riconoscimento delle competenze e delle qualifiche professionali e universitarie; la definizione e l’attuazione di quadri normativi che diano maggiori possibilità di trasferimento dei diritti previdenziali acquisiti; un miglior accesso alle informazioni riguardanti l’offerta di lavoro nei mercati degli Stati membri dell’Unione; l’individuazione di misure volte a migliorare la cooperazione e il coordinamento tra i paesi del Sud del Mediterraneo e gli Stati membri dell’Unione su questioni relative alle competenze e alle modalità per favorire l’incontro tra domanda e offerta di lavoro, sviluppando quanto già fatto dalla Fondazione europea per la formazione professionale (ETF).

Nel quadro di un partenariato per la mobilità, lo Stato membro interessato, in linea con la propria legislazione, potrà anche decidere di adottare altre iniziative specifiche volte ad agevolare l’accesso al mercato del lavoro dei migranti provenienti dal paese partner.

La maggior mobilità così descritta dipenderà dal rispetto di un certo numero di condizioni preliminari miranti a favorire la creazione di un contesto sicuro in cui la circolazione delle persone possa aver luogo attraverso i canali regolari e secondo le modalità convenute. Le condizioni specifiche che ogni paese dovrà soddisfare varieranno in funzione della valutazione di quanto gli obiettivi concordati mediante il dialogo con ciascun paese partner saranno stati effettivamente realizzati, ma anche in base al livello di cooperazione instaurato da quest’ultimo con l’UE.

Tra le misure specifiche che i paesi partner dovranno attuare si segnalano quelle volte a:

istituire dispositivi di rimpatrio volontario;

• concludere con l’UE accordi di riammissione che includano disposizioni riguardanti la riammissione non solo dei propri cittadini, ma anche di quelli di altri paesi terzi, garantendo nel contempo il pieno rispetto degli obblighi di riammissione preesistenti;

• concludere un accordo operativo con FRONTEX;

• potenziare le capacità nel settore della gestione integrata delle frontiere, della sicurezza dei documenti e della lotta alla criminalità organizzata, inclusa la tratta degli esseri umani e il traffico di migranti;

• collaborare alla sorveglianza congiunta nel Mediterraneo, anche tramite un’eventuale cooperazione nel quadro del progetto EUROSUR, una volta che quest’ultimo sarà definito;

• dimostrare la volontà di collaborare con l’UE nell’identificare i propri cittadini e i cittadini residenti sul suo territorio, in particolare in materia di cooperazione di polizia e giudiziaria e a scopi di riammissione ed estradizione;

• ratificare ed attuare la convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale, integrata dai protocolli relativi, rispettivamente, alla tratta degli esseri umani e al traffico di migranti.

 

Per preparare la conclusione di un accordo di partenariato per la mobilità tra l’UE e il paese partner interessato verrà istituito, con la piena partecipazione degli Stati membri, un dialogo a livello di alti funzionari tra l’UE e i paesi in questione che consenta ad entrambe le parti di scambiarsi opinioni, chiarire aspettative ed esigenze e di identificare gli ambiti di cooperazione. Ciò permetterà di predisporre le decisioni da adottare congiuntamente a livello politico. Il dialogo servirà non solo a preparare l’avvio del partenariato per la mobilità, ma anche a controllarne l’attuazione.

Come condizioni necessarie ai fini di un’attuazione equa e sostenibile del partenariato per la mobilità, nella fase preparatoria i paesi del Sud del Mediterraneo saranno invitati a compiere progressi per il potenziamento della loro capacità di gestione efficiente del fenomeno migratorio e a contribuire alla creazione di un contesto sicuro per la mobilità. L’Unione europea sosterrà, sia tecnicamente che economicamente, gli sforzi compiuti dal paese partner, anche tramite le sue agenzie (FRONTEX, EASO ed EUROPOL). L’Unione europea dovrà peraltro prevedere ulteriori risorse finanziarie per sostenere i progressi dei paesi del Sud del Mediterraneo desiderosi di potenziare le loro capacità di gestire la migrazione, la mobilità e la sicurezza e di impegnarsi, in questo senso, in una cooperazione a lungo termine.

Accanto allo sviluppo del partenariato per la mobilità, gli Stati membri dell’Unione dovrebbero considerare, caso per caso, l’ipotesi di migliorare la copertura consolare nella regione, anche tramite l’istituzione di centri comuni per la presentazione delle domande di visto, finanziati dall’Unione. Occorre inoltre intensificare la collaborazione nell’ambito della cooperazione locale Schengen e utilizzare appieno i miglioramenti concreti e le forme di flessibilità previste dal codice dei visti dell’Unione europea, tra cui la riduzione o l’abolizione dei diritti di visto e il rilascio di visti per ingressi multipli a viaggiatori in buona fede e a categorie specifiche (ad esempio, ricercatori, studenti e uomini e donne d’affari).

Nel lungo periodo, purché venga data efficace attuazione agli accordi riguardanti le facilitazioni dei visti e la riammissione, si potrebbe valutare caso per caso l’ipotesi di compiere passi graduali verso una liberalizzazione dei visti per singoli paesi partner, tenendo conto delle relazioni complessive con tali paesi e a patto che risultino soddisfatte le condizioni necessarie per una mobilità correttamente gestita e sicura.

 

Il Consiglio europeo del 23-24 gigno 2011

Accogliendo le proposte contenute nella comunicazione in esame, il Consiglio europeo del 23- 24 giugno 2011 ha garantito che saranno sviluppati partenariati con i paesi del vicinato meridionale e orientale nel quadro della politica europea di vicinato. In particolare, una prima fase sarà istituito con i paesi in questione un ampio dialogo strutturato in materia di migrazione, mobilità e sicurezza. Il dialogo dovrebbe essere avviato d’urgenza con i paesi partner che desiderano e sono in grado di confrontarsi in modo costruttivo sui suddetti temi. I partenariati per la mobilità saranno differenziati in funzione dei meriti individuali dei paesi partner, concordati con ciascuno di essi singolarmente, subordinati agli sforzi e ai passi avanti compiuti in tutti i settori (migrazione, riammissione, mobilità e sicurezza) e contempleranno un efficace meccanismo di verifica. Il Consiglio europeo ha ribadito la necessità di studiare come aumentare la parte di finanziamenti destinata a questi settori, nell’ambito delle dotazioni esistenti. Il Consiglio europeo ha inoltre invitato la Commissione a presentare la sua valutazione dell’approccio globale in materia di migrazione, che ponga le basi per un quadro programmatico più coerente, sistematico e strategico per le nostre relazioni con tutti i paesi terzi interessati e comprenda proposte concrete per lo sviluppo dei partenariati chiave dell’Unione, dando priorità all’intero vicinato dell’Unione.

 

6 luglio 2011