CAMERA DEI DEPUTATI – XVI LEGISLATURA
COMMISSIONI RIUNITE
I (AFFARI COSTITUZIONALI) E II (GIUSTIZIA)
Resoconto stenografico
INDAGINE CONOSCITIVA
Seduta di martedì 13 settembre 2011
INDAGINE CONOSCITIVA NELL’AMBITO DELL’ESAME DEI PROGETTI DI LEGGE RECANTI DISPOSIZIONI PER LA PREVENZIONE E LA REPRESSIONE DELLA CORRUZIONE E DELL’ILLEGALITÀ NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE (C. 4434 GOVERNO, APPROVATO DAL SENATO, C. 3380 DI PIETRO, C. 4382 GIOVANELLI, C. 3850 FERRANTI, C. 4516 GARAVINI E C. 4501 TORRISI)
PRESIDENTE. L’ordine del giorno reca, nell’ambito dell’indagine conoscitiva attinente all’esame dei progetti di legge C. 4434 Governo, approvato dal Senato, C. 3380 Di Pietro, C. 4382 Giovanelli, C. 3850 Ferranti, C. 4516 Garavini e C. 4501 Torrisi, recanti disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, l’audizione di rappresentanti dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.
È presente il presidente facente funzioni Sergio Santoro, a cui do la parola.
SERGIO SANTORO, Presidente facente funzioni dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Grazie, presidente. Mi riporto alla relazione che ho consegnato alla presidenza. Ovviamente, in ordine al disegno di legge di grande rilevanza che le Commissioni riunite stanno esaminando, dichiaro preliminarmente che l’Autorità si ritiene molto vicina alle problematiche che il disegno di legge tratta, dal momento che il problema della corruzione investe anche e soprattutto, come le cronache giudiziarie ci raccontano tutti i giorni, il settore di cui l’Autorità si occupa.
Nella nostra relazione abbiamo descritto anche il quadro economico del problema, l’interferenza tra le problematiche della concorrenza, che interessano anche quest’Autorità, e le problematiche della corruzione.
I due fenomeni sono collegati. Noi riteniamo, seguendo un luogo comune molto noto, che, dove viene meno la concorrenza, può inserirsi la corruzione e, dove la corruzione si espande, la concorrenza cede. È, lo ripeto, un luogo comune che alcuni economisti non approvano, ma noi non amiamo i paradossi, bensì seguiamo ciò che l’Autorità ritiene sia opportuno.
Nella relazione racconto le ragioni che hanno portato alla nascita del sistema dell’Autorità indipendente nella materia degli appalti. È una lunga stagione, che affonda le proprie origini addirittura negli anni Settanta. Già allora si riteneva opportuna un’Autorità regolatrice che potesse, tra le altre questioni, prevenire la corruzione.
Noi riteniamo che sia fondamentale per la prevenzione della corruzione nel settore di cui si occupa l’Autorità l’utilizzo delle banche dati. Tra le proprie prerogative, tra i fiori all’occhiello di cui si vanta, l’Autorità detiene un’importantissima Banca dati nazionale dei contratti pubblici. Tale banca dati è fondamentale, secondo la nostra opinione, anche per reprimere il fenomeno della corruzione, in quanto essa consente di monitorare interamente tutto il settore dei contratti. La banca dati è stata recentemente estesa anche al settore dei servizi e delle forniture, ragion per cui il monitoraggio adesso può avvenire su tutti i contratti pubblici.
Il sistema seguito mediante l’utilizzo di questa banca dati consente di monitorare le diverse fasi del contratto: la fase di affidamento, una fase indubbiamente molto traumatica, come tutti sappiamo, e, last but not least, la fase di esecuzione dei contratti.
Ciò consente – questa è la vera novità, quella più recente, introdotta anche dall’ultimo decreto-legge convertito dal Parlamento – il monitoraggio dei requisiti non solo del soggetto al quale vengono affidati i lavori, ma anche delle stazioni appaltanti. Noi riteniamo che il punto di svolta di questa attività di monitoraggio, di controllo e di vigilanza svolta dall’Autorità sia quello che si riferisce al controllo, al punteggio, possiamo dire al rating dell’operatore economico, nonché della stazione appaltante.
Disponiamo di uno strumento importantissimo, il Codice identificativo di gara, che serve sicuramente per finanziare l’Autorità. A noi serve ovviamente per consentire il reperimento delle nostre risorse, che, come tutti sanno, avviene per quest’Autorità, che è indipendente anche finanziariamente, attraverso il contributo collegato al Codice identificativo di gara. Il Codice identificativo di gara consente, però, anche il monitoraggio completo delle gare e la rilevanza e il monitoraggio di appalti che altrimenti non sarebbero stati censiti.
Siamo stati investiti recentemente, con il decreto-legge n. 70 del 2011, anche dell’obbligo di predisporre i bandi tipo. Si tratta di un’attività che l’Autorità sta svolgendo attualmente.
Abbiamo aperto una consultazione tra tutti gli operatori e le parti interessate sulla redazione dei bandi tipo. A seguito di tale consultazione, che terminerà a fine mese, redigeremo i bandi tipo, un altro strumento di grande importanza per mitigare il fenomeno della corruzione, perché, attraverso i bandi tipo, sarà eliminata la discrezionalità delle stazioni appaltanti, per esempio, di redigere i cosiddetti «bandi fotografia», i quali ovviamente interessano la corruzione, perché possono pilotare e indirizzare l’affidamento verso un operatore economico piuttosto che un altro.
Si tratta di un fenomeno notissimo che al Consiglio di Stato, da dove io vengo, è stato represso in forma parcellizzata, vale a dire causa per causa, ogni volta in cui c’è un ricorso, ma sappiamo bene che non sempre il ricorso riesce a correggere il fenomeno. Il ricorso è uno strumento di utilizzo individuale e, quindi, l’Autorità si sovrappone alla giustizia amministrativa, perché si occupa di tutto in forma indistinta, a 360 gradi, e rappresenta indubbiamente un completamento della tutela del cittadino, senza naturalmente assurgere a un organo di giurisdizione.
Ci sono una serie di proposte che abbiamo elencato nella relazione. Tra di esse vi sono proposte anche minute, forse poco comprensibili. Per esempio, ci interessa che i dati affluiscano direttamente a noi e non passino attraverso gli osservatori regionali, che spesso non ce li trasmettono. Vogliamo rafforzare i poteri sanzionatori dell’Autorità contro le stazioni appaltanti che non comunicano i dati. È un caso molto frequente e anche patologico.
Ancora – in tal caso naturalmente ci soccorre l’analisi delle recenti cronache giudiziarie – ci interessa conoscere gli appalti senza gara, anche quelli legittimamente affidati, nei casi in cui la legge lo consente, senza gara. Sono una casistica di cui non sto a parlarvi, perché è una questione estremamente tecnica, ma in cui, per esempio, spiccano i casi degli appalti assegnati dalla Protezione civile e magari finalizzati a eventi che erano ampiamente prevedibili, come il G8. Nella relazione che ho depositato porto esempi anche di diritto comparato.
È particolarmente gradito l’elenco di casi in cui si presume che ci possa essere corruzione. Penso all’articolo 4 del disegno di legge. Ovviamente è anche opportuno che sia un numero aperto, suscettibile di integrazione con atto amministrativo anno per anno, perché la casistica evidentemente ha grandi possibilità di evolversi.
Un’altra delle grandi problematiche che vanno trattate per prevenire la corruzione è quella della moltiplicazione della polverizzazione delle stazioni appaltanti. Ho comunicato le cifre nella relazione: sono cifre enormi, impressionanti, relative al numero di stazioni appaltanti, le quali, come è intuibile, sono aggredibili nella fase della tentata corruzione. Quanto è più minuta la realtà – pensiamo ai piccoli comuni, che non hanno uffici legali e si servono di avvocati locali, i quali magari hanno interessi che confliggono – tanto più è possibile che si verifichi corruzione.
Noi naturalmente abbiamo suggerito da tempo, e il suggerimento è stato accolto dal legislatore, l’istituto della stazione unica appaltante, di cui vorremmo anche un’attuazione concreta e diffusa nel Paese.
Un’altra delle questioni che ci interessano è la possibilità che le Amministrazioni, le stazioni appaltanti, una volta che sono state oggetto di segnalazione positiva da parte dell’Autorità di vigilanza, provvedano in sede di autotutela a prevenire il contenzioso. Prevenire il contenzioso significa anche accelerare i tempi di realizzazione delle opere pubbliche, i tempi di conclusione e di esecuzione dei contratti pubblici in generale.
Noi, per esempio, vorremmo che il legislatore predisponesse strumenti idonei all’obbligo di autotutela a seguito di segnalazione in Autorità. È un argomento estremamente tecnico, che potrà essere esaminato in seguito, anche in totale accordo con le istituzioni della giustizia amministrativa, dalle quali io provengo e nelle quali mi trovavo prima di venire in Autorità.
Un altro degli argomenti interessanti è l’articolo 4 del disegno di legge relativo alla tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti. Noi proponiamo, in questa breve relazione, anche la possibilità di remunerare chi segnala illeciti. Che cosa si intende? Porto un esempio nella relazione, derivato direttamente dal mondo anglosassone, sul whistleblower, cioè il soggetto che, interessato o dall’interno o dall’esterno alla vicenda corruttiva, ossia all’illecito, lo denuncia. Nel mondo anglosassone e anche nell’esperienza di alcune Autorità antitrust europee tale soggetto viene remunerato, ma naturalmente questo è un problema de iure condendo.
Un altro dei punti fondamentali che interessano la tutela anticorruttiva è la semplificazione della normazione. Tale semplificazione viene in parte effettuata dall’Autorità attraverso i suoi poteri di regolazione. L’Autorità è anche – non soprattutto, ma anche – regolatrice, oltre che di vigilanza. In questa sede cerchiamo di portare una sorta di deregulation e soprattutto di semplificazione in questa normativa.
Vi è una problematica generale sulla normativa, data dal rapporto tra legislazione statale e legislazione regionale. Io me ne occupo alla fine di questa breve relazione, in cui faccio riferimento alle innovazioni che molte regioni, soprattutto quelle a Statuto speciale, apportano alla normativa nazionale. Queste innovazioni, a volte significative, per esempio in tema di qualificazione, sono, non pericolose, ma certamente contrarie allo spirito del Codice dei contratti, che vuole, viceversa, una grande uniformità.
In questo quadro avrei pensato anche a un esercizio più puntuale da parte del Governo dell’impugnazione delle leggi regionali che contrastano il sistema della legislazione nazionale in materia di appalti.
Da ultimo, vorrei fare riferimento a una problematica recentissima, ossia l’innalzamento della soglia per le procedure negoziate. Si tratta di un tema sul quale l’Autorità non è d’accordo e che tratto nella mia relazione, quando parlo di interazione tra corruzione e procedure di aggiudicazione.
