Nel 1992, quando l’inchiostro delle firme sul Trattato di Maastricht era ancora fresco, scrivevo con riferimento ai possibili compiti di vigilanza della nuova istituzione monetaria(1): «Anche se la funzione statutaria […] con riferimento alla supervisione bancaria è minima, i meriti di una centralizzazione della vigilanza in capo a un’agenzia specializzata e responsabile per l’intero territorio comunitario andrebbero attentamente esaminati; infatti, mentre l’attività si va globalizzando, le responsabilità di vigilanza rischiano di rimanere frammentate e di creare esternalità a danno di questo o quel sistema nazionale di supervisione».
Percorso a ostacoli. Più spesso di quanto sia desiderabile, le innovazioni istituzionali sono frutto dell’urgenza del provvedere. La crisi, dalle origini finanziarie e dai gravi sviluppi reali, sta inducendo nel 2012 le autorità dell’Unione europea, incluse quelle dell’Eurozona, a muoversi in maniera accelerata sul tema della vigilanza.
La presenza della moneta unica non solo può risultare destabilizzante se le difficoltà finanziarie di uno stato membro si diffondono nel resto dell’area, ma non evita il rischio di una segmentazione del mercato unico dei servizi finanziari lungo confini nazionali.
Nel maggio del 2012 la Commissione ha lanciato l’idea di un’Unione Bancaria per restituire fiducia nelle banche e nell’euro, caratterizzata da un Meccanismo unico di supervisione in grado di vigilare sulle banche, di applicare uniformemente le regole prudenziali e di esercitare la supervisione sui mercati bancari transfrontalieri. Il 29 giugno il Consiglio europeo ha dato mandato di presentare proposte per un tale meccanismo, alla cui costituzione veniva subordinata la diretta capitalizzazione, da parte del neo-costituito Mes, delle banche dell’Eurozona in difficoltà, insistentemente richiesta dalla Spagna per evitare di far lievitare il proprio debito pubblico.
Condividendo l’urgenza, il Consiglio europeo ha stabilito che le proposte della Commissione prevedano «un piano di azione (roadmap), specifico e temporalmente definito, per il raggiungimento di una genuina Unione economica e monetaria (Uem)»! Ci sono voluti venti anni e una crisi di particolare gravità per ammetterlo.
La proposta della Commissione è quella di conferire alla Banca centrale europea (Bce), sulla base dell’articolo 127(6) del Trattato sul funzionamento dell’Ue (Tfeu), compiti specifici riguardanti le politiche relative alla supervisione prudenziale delle istituzioni creditizie e di altri intermediari, escluse le assicurazioni, opzione prevista dal Trattato di Maastricht e dallo Statuto della Bce. E per i conglomerati che includono imprese assicurative? La competenza sarà della Bce a livello consolidato; per le singole compagnie spetterà alle autorità nazionali, cui rimarranno anche la protezione dei consumatori, il riciclaggio del danaro sporco, etc.
Nodi aperti. L’attribuzione delle competenze di vigilanza bancaria unificata alla Bce solleva vari problemi di coesistenza:
- con le autorità nazionali dell’Eurozona, le quali continueranno ad esercitare le verifiche di routine e altre attività per la preparazione e per l’applicazione delle decisioni della Bce, operando sì come parti integranti del Meccanismo unico di supervisione ma, si spera, con un’ottica di tipo “federale”, come avevo sostenuto in passato (2), sebbene l’odierna tendenza sia per una maggiore centralizzazione;
- con le autorità di supervisione dei paesi non aderenti all’Uem, che potranno sottoscrivere un accordo di collaborazione con la Bce ed essere rappresentati nel costituendo Consiglio per la supervisione di quest’ultima; c) infine, con l’altra istituzione di supervisione bancaria, competente per tutta l’Unione europea, l’Abe con sede a Londra che rimarrà competente per redigere il manuale unico delle regole (single rulebook) e per assicurare la convergenza e la coerenza delle prassi bancarie.
Poiché il peso dei paesi dell’Eurozona, tenuti a coordinarsi, potrebbe comprimere la rappresentanza degli altri paesi, nell’elezione del Comitato di gestione dell’Abe vi sarà la riserva di due posti per questi ultimi. Tuttavia, poiché le prassi operative delle banche sono influenzate dalle disposizioni di vigilanza, campo in cui la Bce avrà un ruolo preponderante, quello dell’Abe per evitare la frammentazione del mercato unico non si rivelerà un compito impossibile? Se l’architettura istituzionale non fosse figlia delle contingenze, sarebbe stato meglio avere un’agenzia europea unica per la supervisione finanziaria, distinta dalla Bce che oggi è pienamente responsabile della sorveglianza macroprudenziale attraverso il Consiglio europeo per il Rischio Sistemico.
Infine, la Bce per poter esercitare la vigilanza dovrà organizzarsi in due compartimenti, uno per i compiti di politica monetaria che continueranno ad essere svolti in piena indipendenza, l’altro per la supervisione, non solo per evitare possibili conflitti di interesse, ma anche per sottolineare che per la prima essa non risponde ad altre autorità, mentre per la seconda dovrà rendere conto al Parlamento e al Consiglio europeo circa l’uso effettivo e proporzionato dei poteri di supervisione.
Occasione persa? Dal momento del loro conferimento la Bce potrà esercitare la vigilanza su qualsiasi banca, in particolare su quelle che hanno ricevuto aiuti pubblici; dal 1° luglio 2013 dovrà farlo su quelle di rilevanza sistemica e dal 1° gennaio 2014 su tutte le banche dell’Eurozona. Un bel programma!
Il piano di azione è stato inviato dalla Commissione al Consiglio e al Parlamento il 12 settembre e si chiede loro di raggiungere un accordo entro la fine del corrente anno sulle proposte della Commissione relative alla CRD4 (capital requirement directive 4) e agli schemi di garanzia dei depositi, nonché su una proposta per il recupero e per la liquidazione delle banche.
Per l’attribuzione degli specifici compiti di vigilanza alla Bce, la Commissione ha proposto un regolamento del Consiglio, ma il Parlamento ha obiettato che in tal modo lo si priva del diritto di codecisione ed ha fatto presente che i tempi raccomandati dalla Commissione sono del tutto irrealistici. Il Consiglio europeo si riunirà il 18 e il 19 ottobre ed è prevedibile che mentre Francia, Italia e Spagna chiederanno che alla Bce siano conferiti i poteri in tema di vigilanza bancaria già nel 2013, come concordato nel corso del vertice euro-mediterraneo di Malta, la Germania sarà meno propensa a rispettare una siffatta tabella di marcia. Non sembra infatti disponibile a privarsi del potere di supervisione sulle banche pubbliche e su quelle a base cooperativa.
Un’altra occasione perduta? Certamente no, ma il diavolo, oltre a nascondersi nei dettagli, ha a disposizione anche temi di grande rilevanza; ad esempio, in caso di crisi sistemica chi fornirà il necessario sostegno fiscale? La strada, ancora lunga, è piena di insidie.
(1) Sarcinelli M. (1992), “La banca centrale europea: istituzione concettualmente ‘evoluta’ o all’inizio della sua ‘evoluzione’?”, Moneta e Credito, n. 178, pp. 143-170; cit. p. 164.
(2) Sarcinelli M. (2002), “L’organizzazione e la distribuzione dei compiti tra le autorità nazionali e quelle europee per la vigilanza bancaria e finanziaria”, Rivista Bancaria – Minerva Bancaria, n. 5, pp. 11-27.
Mario Sarcinelli è presidente di Dexia Crediop.
