Il piano straordinario penitentenziario del governo per rispondere all’emergenza del sovraffolamento carcerario
Per far fronte al grave problema del sovraffollamento carcerario, dopo la nomina nel 2008 (decreto-legge 207/2008) di un Commissario straordinario, nel gennaio 2010 il Governo ha deliberato un Piano straordinario penitenziario, dichiarando lo stato di emergenza nazionale (prorogato da ultimo fino al 31 dicembre 2012). Prima con la legge 199/2010, poi con il decreto-legge 211/2011 (convertito dalla legge 9/2012) sono state approvate misure per ridurre il sovraffollamento.
Secondo i dati del Ministero della giustizia, al 31 dicembre 2011, erano presenti nei 206 istituti carcerari italiani 66.897 detenuti a fronte di una capienza regolamentare di 45.700 unità; una grave situazione di sovraffollamento di cui da tempo soffre il sistema carcerario italiano.
L’ emergenza In considerazione della situazione di grave criticità conseguente al sovrappopolamento del sistema carcerrio nazionale, causato dall’ inadeguatezza delle strutture che ospitano gli istituti di pena e per il grave rischio per la salute e l’incolumità dei soggetti detenuti presso gli istituti penitenziari causate dal tale situazione, si è ravvisata la necessità di procedere, in termini di somma urgenza all’immediato avvio di interventi volti alla realizzazione di nuove infrastrutture carcerarie. Inoltre si è considerato necessario procedere all’aumento della capienza di quelle esistenti, al fine di assicurare la tutela della salute e la sicurezza dei detenuti, garantendo una migliore condizione di vita degli stessi e la funzione rieducativa della pena.
Detti interventi rivestono carattere di straordinarietà e di somma urgenza per la cui esecuzione devono essere assunti poteri in deroga alla normativa vigente; pertanto si è ritenuto che nella fattispecie descritta, ricorrono, i presupposti previsti dall’articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 per la dichiarazione dello stato di emergenza, una legge della protezione civile che consente di dichiarare lo stato di emergenza nazionale in presenza di situazioni che non siano riferite esclusivamente a episodi di calamità naturale, ma anche ad eventi che, per intensità ed estensione, debbano essere fronteggiati con poteri straordinari./span>
Pertanto ricorrendo tali presupposti con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 23 dicembre 2011, si è ritenuto necessario prorogare lo stato di emergenza nazionale dovuta al sovraffollamento delle carceri fino al 31 dicembre 2012, ravvisando la necessità di mantenere poteri il regime derogatorio per il completamento degli interventi finalizzati alla realizzazione di nuove infrastrutture carcerarie ed all’ammodernamento ed ampliamento di quelle esistenti.
La strategia Le linee di azione del Piano carceri – i tre pilastri: edilizia penitenziaria, misure deflattive della carcerazione e implementazione degli organici di Polizia Penitenziaria – sono inserite in un ampio disegno istituzionale perseguito dal Ministero della Giustizia volto a rimodulare le tecniche di esecuzione della pena, intervenire sui flussi in entrata ed in uscita dagli istituti di pena nonchè meglio raccordare le condizioni dell’esperienza carceraria con i dettami costituzionali, ferme restando le esigenze di massima sicurezza, protezione del personale preposto e rispetto della persona umana ristretta.
In sintesi, le misure previste dal Piano per stabilizzare il sistema penitenziario e risolvere lo stato emergenziale si saldano con le discipline esistenti e con le altre riforme di sistema, dando vita ad una strategia che opera in maniera integrata su più livelli:
- Tutela della persona umana e miglioramento delle condizioni di permanenza per i ristretti;
- Miglioramento delle condizioni di lavoro presso le strutture carcerarie;
- Valorizzazione del patrimonio immobiliare carcerario;
- Ammodernamento generale delle infrastrutture e incremento dell’utilizzo di nuove tecnologie per rendere più efficiente il sistema.
La gestione commissariale L’art. 44-bis del D.L. 207 del 2008 – per far fronte alla grave situazione di sovraffollamento delle carceri – aveva attribuito temporaneamente (fino al 31 dicembre 2010) al Capo del D.A.P. poteri straordinari commissariali per il rapido compimento degli investimenti necessari alla realizzazione di nuove infrastrutture carcerarie o l’aumento della capienza di quelle esistenti. Spettava al commissario (poi prorogato nelle funzioni fino al 31 dicembre 2011 dall’art. 2, comma 12-terdecies, del D.L. 225 del 2010) il compito di redigere il programma degli interventi necessari, specificandone i tempi e le modalità di realizzazione ed indicando le risorse economiche a tal fine occorrenti. Con successivi D.P.C.M. si prevedeva la determinazione delle opere necessarie per l’attuazione del programma, con l’indicazione dei tempi di realizzazione di tutte le fasi dell’intervento e del relativo quadro finanziario (in caso di particolare urgenza, era consentita l’abbreviazione fino alla metà dei termini previsti dalla normativa vigente per l’adozione dei provvedimenti amministrativi necessari per la realizzazione dell’intervento).
Le opere di edilizia carceraria dovevano, poi, essere inserite nel programma delle infrastrutture strategiche (PIS) previste dalla cd. legge obiettivo, nonché, se di importo superiore a 100.000 euro, nel programma triennale previsto dall’art. 128 del cd. Codice degli appalti (decreto legislativo n. 163/2006). Al commissario venivano riconosciuti, in caso di inutile decorso dei termini previsti dalla normativa vigente, gli speciali poteri sostitutivi previsti dall’art. 20 del D.L. 185/2008.
Le misure straordinarie per il settore carcerario sono state individuate dal Governo con l’adozione, nel gennaio 2010, del Piano straordinario penitenziario (cd. Piano carceri), gestito dallo stesso Commissario, e che risultava basato su quattri filoni di intervento (cd. quattro pilastri): i primi due prevedono interventi di edilizia penitenziaria volti ad ampliare la capienza degli istituti; il terzo pilastro è relativo ad interventi di natura normativa mentre il quarto prevede un ampliamento dell’organico degli agenti di polizia penitenziaria per 2.000 nuove assunzioni.
In particolare, nell’adozione di interventi di edilizia penitenziaria al Commissario straordinario sono concessi poteri per procedere in deroga alle ordinarie normative, velocizzando procedure e semplificando le gare d’appalto per la costruzione, entro il 2010, di 47 nuovi padiglioni, utilizzando il modello adottato per il dopo-terremoto a L’Aquila. L’attribuzione di poteri speciali al Commissario straordinario per la realizzazione del Piano carceri e le disposizioni per prevenire infiltrazioni della criminalità organizzata nei relativi interventi sono contenuti negli artt. 17-ter e 17-quater del decreto-legge n. 195 del 2009 convertito dalla legge n. 26 del 2010.
A partire dal 2011, poi, si prevedeva di realizzare le altre strutture di edilizia straordinaria (secondo pilastro) – 18 nuove carceri di cui 10 “flessibili” (probabilmente di prima accoglienza o destinate a detenuti con pene lievi) – cui se ne prevedeva di aggiungere altre 8 in aree strategiche anch’esse “flessibili”. Secondo il Governo, gli interventi avrebbero dovuto creare 21.709 nuovi posti negli istituti penitenziari (circa 4.000 in più rispetto ai 18mila iniziali) ed il raggiungimento di una capienza totale di 80mila unità. Per realizzare questo progetto saranno utilizzati 500 milioni di euro già stanziati dalla Finanziaria 2010 e altri 100 milioni di euro provenienti dal bilancio della Giustizia.
Sul piano normativo (terzo pilastro), si sono previste novità al sistema sanzionatorio ovvero misure di accompagnamento che, da un lato, potessero favorire la detenzione domiciliare (v. ora la legge n. 199 del 2010) e, dall’altro, la messa alla prova delle persone imputabili per reati fino a tre anni, da utilizzare per lavori di pubblica utilità con conseguente sospensione del processo. Il quarto pilastro del Piano del Ministro della Giustizia ha previsto l’assunzione di 2.000 nuovi agenti penitenziari.
Il 19 marzo 2010 è stata emanata l’ordinanza n. 3861 del Presidente del Consiglio dei Ministri che ha dettato nuove disposizioni urgenti di protezione civile dirette a fronteggiare la situazione di emergenza conseguente al sovraffollamento penitenziario. Il provvedimento ha, in particolare, previsto che il Capo del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria, nominato Commissario delegato per “l’emergenza carceri”, dovesse predisporre entro 30 giorni un apposito Piano di interventi, indicandone i tempi e le modalità di attuazione. L’ordinanza ha istituito un Comitato di indirizzo e controllo presieduto dal Ministro della giustizia, competente all’approvazione del Piano e con compiti di vigilanza sull’azione del Commissario. Le risorse per la realizzazione degli interventi (trasferite su apposita contabilità speciale intestata al Commissario) derivano, oltre che dai 500 milioni di euro del Fondo infrastrutture stanziati dalla Finanziaria 2010, dai fondi della Cassa delle ammende e dalle ulteriori risorse finanziarie di competenza regionale, fondi comunitari, nazionali, regionali e locali, comunque assegnati o destinati per le finalità del Piano.
L’ultimo decreto-legge proroga termini (decreto-legge n. 216 del 2011), in corso di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, ha previsto (art. 17) la proroga di un ulteriore anno (cioè fino al 31 dicembre 2012) della gestione commissariale per gli interventi straordinari di edilizia carceraria, finora attribuita al capo del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria del Ministero della giustizia. Il citato art. 17 del decreto legge 216 sottrae tuttavia al capo del DAP la gestione commissariale, attribuendola – dal 1° gennaio 2012 – ad un nuovo commissario straordinario.
In attuazione del quarto pilastro del Piano carceri, la legge n. 199 del 2010 sulla detenzione domiciliare (v. ultra) ha previsto l’assunzione di personale nel ruolo degli agenti e degli assistenti del Corpo di polizia penitenziaria e l’abbreviazione dei corsi di formazione iniziale degli stessi agenti. Il Ministro della giustizia è, tuttavia, autorizzato all’assunzione di detto personale di custodia nei limiti numerici consentiti dalle risorse derivanti dalla gestione dei crediti relativi alle spese di giustizia.
La detenzione domiciliare
In attuazione del terzo pilastro del “Piano carceri” è stata approvata dal Parlamento la legge n. 199 del 2010 (sulla quale, si veda Esecuzione domiciliare delle pene ), che ha introdotto la possibilità di scontare presso la propria abitazione, o in altro luogo pubblico o privato di cura, assistenza e accoglienza, la pena detentiva non superiore ad un anno, anche residua di pena maggiore (tale soglia temporale è stata aumentata a diciotto mesi dal decreto-legge 211/2011).
L’istituto è destinato ad operare fino alla completa attuazione del Piano carceri, nonché in attesa della riforma della disciplina delle misure alternative alla detenzione, e comunque non oltre il 31 dicembre 2013.
Il decreto-legge sull’emergenza carceri
Il decreto-legge 211/2011, convertito con modificazioni dalla legge 9/2012, introduce una serie di misure volte a mitigare la tensione carceraria determinata dalla condizione di sovraffollamento. Le principali innovazioni sono le seguenti:
- per ovviare al problema delle cd. “porte girevoli” (casi di detenuti condotti nelle case circondariali per periodi brevissimi: nel 2010, 21.093 persone trattenute per un massimo di 3 giorni) si prevede che costituisca l’eccezione la detenzione in carcere dell’arrestato in flagranza di reato (per illeciti di competenza del giudice monocratico) in attesa dell’udienza di convalida dell’arresto e del rito direttissimo. Si prevede pertanto: in via prioritaria, che sia disposta la custodia dell’arrestato presso l’abitazione; in subordine che sia disposta la custodia presso idonee strutture della polizia giudiziaria; solo in via ulteriormente subordinata, che sia disposto l’accompagnamento nella casa circondariale;
- il dimezzamento (da 96 a 48 ore) del termine entro il quale deve avvenire la citata udienza di convalida;
- l’estensione da 12 a 18 mesi della soglia di pena detentiva, anche residua, per l’accesso alla detenzione domiciliare prevista dalla legge n. 199 del 2010;
- un’integrazione delle risorse finanziarie, pari a circa 57,27 milioni di euro per l’adeguamento, potenziamento e messa a norma di infrastrutture carcerarie;
- il superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari, di cui si prevede la chiusura entro il 1° febbraio 2013;
- l’estensione della partecipazione al dibattimento a distanza alla testimonianza di persone detenute;
- l’estensione del regime delle visite in carcere (senza autorizzazione dell’amministrazione penitenziaria) ai parlamentari europei;
- l’introduzione di un nuovo caso di illecito disciplinare dei magistrati, per inosservanza delle disposizioni relative al luogo di svolgimento dell’udienza di convalida;
- l’estensione della disciplina sull’ingiusta detenzione ai procedimenti definiti prima dell’entrata in vigore del nuovo c.p.p. (24 ottobre 1989), con sentenza passata in giudicato dal 1° luglio 1988.
